作为一种先进的灾害防御管理理念，城市综合防灾体系与一般的城市防灾救灾工作相比，至少有以下三个特点：“多灾种、多手段和全过程”。“多灾种”意味着防灾工作必须考虑到各种可能出现的并涉及到方方面面的自然灾害，以及可能由此天灾所引起的社会各种不良反应；“多手段”是指防灾过程将涉及包括警察系统、消防管理、保险部门、广播电视报纸等新闻系统、防务民事准备、灾害援助、国土安全等等社会机构，注意防灾过程的重点在于将政府救灾和民防充分结合；“全过程”则要求一个完整的应急管理必须具备最基本的三个环节：准备，反应和恢复；而在“准备”的工程中还包括减缓和降低危害这个工序。

    以美国加利福尼亚州为例：加州政府在综合防灾理念的指导下，设立了加州政府紧急服务（救急）办公室，帮助和确保地方下属在面对各种灾害时，能做好“预防准确、 应急救急和灾后恢复”等工作。

    该组织图清晰地反映出综合防灾规划应该具备的 “多灾种、多手段和全过程”这三大要素。加州政府紧急服务（救急）办公室这套综合防灾体系，有几点特别值得我们关注：

    第一，建立一系列完善的紧急预案。在联邦政府和加州州政府的指导下，各级地方政府根据地方特点，都有自己的紧急预案。各种紧急预案的设计场景常常是由地方官员与各领域的专家共同研究制定（这也是政府与高校专家和专业科技公司合作的项目），针对性极强，比如说沿海地区政府有专门针对海啸和飓风的紧急预案。设计过程一定要考虑到最糟糕和最危险的灾害情况，并且通常是假设一连串各种险情与灾难同时发生。
 
    第二，加州政府在2006年就建立了政府紧急服务执行委员会。此委员会由紧急服务办公室和其他各级政府又建立了一整套完善的法律法规。美国政府有关防灾体系的立法行为不仅发生在平时，甚至在救灾过程中也会经常性地针对临时出现的各种紧急问题进行立法。以加州政府紧急服务办公室为例，它有自己的法律咨询和提出立法建议的专职部门。紧急状况下，就如何规范各种政府行为，如何保障公民合法权益等具体问题提出详细说明，并提供法律依据。在这个应急过程中，各级政府和官员、警察、消防队员和其他专业人员的各种权力与责任，都有明确的规定。

    第三，建立公共资源和私人资源的协调机制。在灾难发生后的最初几天，由社会各种慈善组织以及私人提供的救助资源，往往会与政府的初步应急资源就如何分配的问题引起争议。针对这一现象，加州紧急服务办公室主导设立了紧急合作咨询工作组，以加强在救灾期间公共资源和私人资源协调与合作， 以期最高效地为民众提供服务。加州政府的咨询工作组每次会议的召开，都会有超过100个来自加州各地的主要私人团体、非营利组织以及联邦、州、当地部门的代表参加。这个工作小组，根据其专门的行动手册，以备忘录、协议等形式，将私人资源融入州政府紧急管理体系的过程全部制度化。

    第四，建立“差距分析”系统。加州政府紧急服务办公室率先提出建立一套“差距分析”体系，来对州内防灾工作的准备状况及由灾难所引发的社会脆弱性进行独立评估。 这个“差距分析”系统可以作为一个参照物，随时提醒当地政府，防灾准备工作中还存在哪些可能形成潜在危险的不安定因素。

    第五，建立一套完善的信息发布系统。从其官方网站（www.oes.ca.gov）上民众可以获得十分详尽的各种与救灾有关的信息——从加州以往的灾难史到如何捐款和申请做义工；从各种灾难的预防、救急、建设程序，到可能会涉及到的相关法律文献的来源； 从信息预报到与紧急服务有关的各种工程的进展状况；从各个紧急服务部门的运作情况到州内不同地区各自不同的工作重点；另外还提供每年的工作年度报告。可以说，有关城市综合防灾救灾的全部内容皆一网打尽。

    （作者：周舟，博士，美国弗吉尼亚大学政治学院交换学者）